乞讨人员,救助管理,社会化
在世界上许多国家,流浪者都是一个令人头痛的问题,不管是穷国还是富国,都可以看到形形色色乞丐的身影,我国也不例外。减少流浪乞讨现象的发生,成了世界各国普遍关注的一个话题。在人类历史上的很长一段时间内,人们一直没有太大兴趣去关心他们的个人境遇和权利。不论公开的姿态如何,每一个地方政府实际上都将他们列为不受欢迎的人,为了城市的“市容”,为了防止这些人给地方财政带来过重的负担,地方政府采取各类措施限制他们的活动,最终将他们遣送回原来的居住地。
2003年发生的孙志刚事件引起了社会各界对我国收容遣送制度的思考,国务院颁布实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了实施了21年的《城市生活无着的流浪乞讨人员收容遣送办法》,取消了强制收容遣送,允许流浪者对于是否接受社会救助进行自由选择,这是我国社会救助制度的重大改革,体现了党和政府“以人为本”的人文关怀。但事实上,《救助管理办法》实施7年来,并没有达到预期的效果,从根本上解决流浪乞讨问题,反而相继产生了“禁讨区设置惹争议”、“职业乞丐充斥街头而救助人员束手无策”、“乞丐冻死街头而救助站资源闲置”等一系列社会问题,[1]流浪乞讨人员的成分也开始发生改变,因生活贫困而进城流浪乞讨的比例不断下降,而游手好闲、以乞讨流浪未生财之道的人数比例上升,很多人凭借这个“职业”脱贫致富,甚至腰缠万贯。他们的大量出现给我国社会主义现代化建设带来这样那样的诸多问题,不禁使我们反思我国现有的社会救助制度。
一、乞讨现象带来的危害
上述乞讨现象的大量出现给我国社会主义现代化建设带来这样和那样的诸多问题,具体而言,其危害和影响主要表现在以下方面:
1、影响社会稳定
乞丐是整个社会最贫穷的人,当他们不能维持最起码的生存时,往往容易铤而走险,在社会上公然为非作歹。他们中不乏借乞讨之名、行违法犯罪之实的犯罪分子,从而会在一定程度上破坏我国所建立的社会和谐的大环境。
2、削弱了社会大众的同情心及对弱势群体的关注与救助
遍及全国各地的乞讨现象使社会大众熟视无睹,漠然视之。由于对乞讨者的身份、经历、贫穷的真实性真假难辨,导致部分社会大众拒绝捐助乞讨者。这种漠然久而久之导致了社会对弱势群体的关注与救助变得薄弱,而且这种被削弱的同情心影响到青少年,尤其是儿童,将对社会产生重大影响。
3、引发其他社会问题
例如,由于大量流动人口所引起的管理问题、乞讨人群中的文盲和素质低下问题,以及由家族化乞讨所引发的家庭伦理等社会问题,都应引起我们的重视。[2]
总之,作为当前我国社会普遍存在的一个社会公共问题,乞讨现象存在的范围之广、影响之深,已经不容忽视,必须努力解决这一问题,遏制并消除其危害和影响。
二、国外的经验
流浪乞讨并不是中国独有的现象,世界各国都面临着同样的问题,发达国家也不例外,这些国家在处理这一问题过程中积累起来的经验可以为我国提供借鉴。
长期以来,我国强政府弱社会的管理格局使社会非营利组织发育不良,弱化了社会组织在社会救助、社会保障中的作用,形成政府包办社会保障的机型局面,这不利于社会保障事业的全面发展。借鉴发达国家的成功经验,社会救助必须走社会化的道路,从而能够实现多元化的筹集资金,以动员各种社会力量参与到社会救助的活动中来。[3]我们可以借鉴美国纽约无家可归者救助民营化的做法,帮助我国较好地解决这一棘手的问题。
(一)美国纽约无家可归者救助体系的民营化的具体实践
1993年,玖连尼凭借他对新公共管理理念的极力推崇而当选了纽约市市长,他将新公共管理的五大新原则:政府小型化、管理主义、去中心化、去官僚化和民营化应用于对纽约市的管理当中,并取得了显著成功。[4]无家可归救助体系也成了新公共管理理论的一个试验场。同年,纽约市成立“无家可归者救助局”,并形成了一个由救助局主导、由非盈利组织和企业组成的救助网络。救助局通过一定的步骤确定合格的民营机构,将大量的第三部门和企业纳入了救助体系当中,使政府原来所承担的大部分职能转移了出去,并且民营化趋势一致在逐步扩大。这样做的目的是为了使救助局在无家可归者救助体系中更灵活一些,使政府有更多的时间和精力来处理宏观的、重大的问题,在政策制订、目标实施上把握全局和监督各项目的实施。此外,由于不同的非营利性组织专攻不同,在不同领域的专业化程度均较高,因此民营化还能使救助局为无家可归者提供更广阔的、更专业化的服务领域,同时还能使救助局节约大量的成本。
(二)无家可归者救助体系民营化过程中政府责任的落实
与过去由政府直接经营相比,实行民营化过后,政府的工作重点由过去事无巨细的包揽转移到主要对宏观问题掌控和对救助工作的监督,此时政府更难于及时了解和监督救助体系的具体运作及目标实施情况。因此,如何使政府责任真正得以落实,成了民营化发展过程中首先要解决的重大问题。纽约市无家可归救助局为落实政府责任,采取了一些措施,可以归纳为如下几个方面。[5]
1、资格认证。救助局严格执行资格认证程序,确保合格的非盈利组织和企业进入救助体系。
2、效果评估。过去,救助局大多采用过程评估的方式对救助项目的实施情况进行评估,这种方式导致了重形式轻效果的弊端。为了实现政府对无家可归者的长远的救助目标,救助局采取了效果评估的方式,尽可能将政府所要实现的主要目标以量化的方式清晰地表达出来,即通过量化的计算公式对救助体系中的大多数项目进行效果评估。
3、信息公开。救助局实施“每日报告”制度,每天都在网站上公布当天全市各救助站点的无家可归者数量以及接待、安置的人数,其中包括单身成人和家庭的数字。由于纽约市绝大部分无家可归者由非政府机构提供住宿,因此“每日报告”制度能使救助局能够及时与签约服务机构沟通,并获得迅捷、准确的信息。网站还设立了专门与无家可归者沟通的网页,帮助无家可归者以及有可能沦为无家可归者的人提供各种帮助,包括信息服务、政策指导等。
4、积极争取非盈利部门的支持。许多非营利部门均参加了救助局的无家可归救助项目,如美国红十字会、拯救美国协会、希望社区、无家可归者之家等150多个非营利组织。对许多盈利组织而言,经济效益的维持和增长是这些组织最大的动力。而非盈利组织是为社会责任所驱动的,他们追求的是社会效益,满足社会需求,不以获取经济利益为目的是非盈利组织存在的条件。相对于以盈利为目的的企业而言,与非盈利部门合作的风险要小得多。
这种民营化的经营方式因能够扩大政府开展救助服务的范围和节约运营成本,已经为越来越多的地方政府做采纳。
三、对我国的借鉴
面对我国当前城市乞讨现象的不断蔓延及其所产生的危害,对于地方政府而言,加强对流浪乞讨人员社会救助以及加强城市管理,必须采用综合治理手段:政府更需要加强对流浪乞讨人员的社会救助,尤其是对其中弱势者的救助,以保障他们的基本生存权;要充分利用现有的法律、法规,强化社会控制,并在相关法律的框架内制定地方性法规,将一些法律解释全面化和可操作化;实现社会救助的社会化、多元化等等。这里主要探讨的是救助管理的社会化方面的措施。[6]
当前,我国对流浪乞讨人员的管理工作已步入了一个崭新的阶段,即已从过去的收容遣返模式向现在的临时救助模式转变,被救助者获得了更好的生活照顾。但是,为流浪乞讨人员提供最基本生活条件、关心其身心健康的工作,一直以来主要是由政府直接运作,国家投入了大量的人力和物力,而社会力量,尤其是非盈利组织的参与确是相对缺乏。[7]
目前我国的救助管理仍处于过渡阶段,与实现民营化之间仍有一定的距离,对于现阶段来说,应首先实现救助管理的社会化,以进一步完善救助工作。
(一)救助管理社会化的内涵
救助管理社会化并不意味着把流浪乞讨人员的救助交给社会去去办,而是引导、教育、组织社会力量和个人参与流浪乞讨人员救助,提供相关信息,使救助管理机构对流浪乞讨人员的救助更加及时、有效。为此,确定救助管理社会花的涵义是:通过在社区设立救助点,聘请专兼职救助信息员、志愿者和群众组成救助管理队伍,形成以救助管理机构为平台,救助点和救助信息员为依托,发挥民政、公安、卫生、行政执法等相关部门的作用,使外来流浪乞讨人员得到及时有效救助、本地流浪乞讨人员得到早期预防的救助管理网络体系。[8]
(二)救助管理社会化的主要内容
救助管理社会化应主要包括如下内容:[9]
1、完善救助管理社会化法规政策体系。目前,作为对流浪乞讨人员救助管理的主要依据,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》过于宏观,缺乏对流浪乞讨人员管理的内容,与其他社会救助措施和社会管理法规也没有很好衔接,严重影响了和谐社会的建设。为此,要在调研的基础上,结合流浪乞讨人员救助工作的实际,出台有关救助管理社会化的政策,完善救助管理制度。
2、建立救助管理社会化网络工作体系。要充分利用街道、社区的现有资源,在街道、社区设立救助点,并指定专职或兼职人员负责救助管理工作,聘请志愿者作为信息员等方式,负责辖区内居民外出流浪乞讨的预防工作,规劝、引导外地流浪乞讨人员到救助点,并及时告知救助管理机构进行救助;各级救助管理机构要指导救助点开展工作,并加大巡查工作力度,形成救助管理社会化的网络工作体系。
3、创建救助管理社会化方式。目前救助管理站对流浪乞讨人员主要提供诸如食宿、医疗、通讯、返家及接送等方面的救助服务,没有实施分类救助。实施救助管理社会化要对流浪乞讨人员实施分类救助。对无生活能力的乞讨人员由救助机构予以保护性救助;对有生活能力却好逸恶劳或以敛财为目的的职业乞丐,要对其实施严格管理,加大限制力度;对于编造虚假姓名、有意隐匿真实情况或骗助的乞讨人员,救助机构不予救助。
4、加强救助管理机构基础建设。由于救助管理站大多由过去的收容遣送站改造而成,无论是救助理念还是救助的基础设施建设都与国家的要求相差甚远。加强救助管理机构基础建设是实施救助管理社会化的必然要求,各救助管理机构要进一步强化内部管理,规范救助程序,实行规范化管理;提高工作人员的政策水平和服务本领;加强救助管理机构基础设施建设建设,保障救助管理社会化工作的有效运行。
(三)实施救助管理社会化的有效途径[10]
1、加强领导,增强做好救助管理社会化工作重要性的认识。做好救助管理社会化工作是全面落实科学发展观,坚持以人为本的具体体现,是构建和谐社会的重要举措,对完善社会救助体系,维护社会稳定,促进社会经济协调发展具有十分重要的意义。
2、培育典型,树立救助管理社会化样板。培育典型,以点带面是推进救助管理社会化工作的好经验、好做法,树立救助管理社会化的典型,通过召开经验交流会等形式推广救助管理社会化的先进做法和经验,使救助管理社会化工作普遍展开。
3、强化培训,建立救助管理社会化队伍。提高救助管理工作者的业务素质是做好救助管理社会化工作的关键。要通过举办业务培训班等方式,强化救助管理的专业知识和应用技能的培训,增强救助管理工作者的法制意识、服务意识,不断提高救助工作者的政治、业务素质,逐步建设起一支政治坚定、业务精通的救助管理社会化工作队伍。
4、加大投入,保障救助管理社会化工作正常运转。做好救助管理社会化工作必须有一定的资金作保障,要积极争取财政部门加大救助经费的投入,保障救助管理社会化工作的有效运行。
5、大力宣传,营造良好的救助管理社会化氛围。要利用各种媒体大力宣传实施救助管理社会化的重要意义、救助管理相关法规和政策等等,营造良好的救助管理社会化的舆论氛围和社会环境,提高广大群众对救助管理社会化工作的认识,积极引导广大群众参与救助工作。
总之,在对流浪乞讨人员的救助方面,我们应当借鉴一些有益的经验,并结合当前的实际情况,不断地探索解决这以社会问题的方案。
参考文献:
[1]王健.流浪乞讨人员的社会救助与社会控制——以成都为例.社会科学研究.2005(04).
[2]王保庆,许芳,姜怀忠.当前我国社会乞讨现象的调查与思考.湖南师范大学社会科学学报,2003(04).
[3][6][7]佘静,罗晓阳,冷丹.中国城市乞讨现象的治理之道探析.三峡大学学报,2007(12).
[4][5]董建新,梁茂春.纽约无家可归者救助体系的民营化及其启示.改革与战略,2005(03).
http://www.jcrb.com/procuratorate/theories/essay/201111/t20111130_763379.html |
