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口陈琴
据报道，在今年开展的打击拐卖儿童专项行动中，公安部明确要求，儿童失踪的案件只要报案，一律立为刑事案件开展侦查。联系8月中旬至10月中旬的“酒后驾驶行为”专项整治活动中对“酒后驾驶机动车”、“醉酒驾驶机动车”、“一年内2次醉酒驾驶”等行为一律按照《道路交通安全法》规定的法定处罚上限处罚的做法，我们不妨将这种极具刚性的执法方式称之为“一律的执法方式”。应当承认，这种执法方式凸显了公安机关对儿童失踪案件的高度重视，既能督促执法人员雷厉风行、严格执法，又能对该类违法犯罪者形成高压态势。采取这种执法方式后，各地公安机关调集大量警务资源用于打击拐卖儿童犯罪、寻找失踪儿童并发起寻亲行动，取得了辉煌的战果，也赢得了公众的普遍赞誉。
但是，“一律的执法方式”与《刑事诉讼法》有关规定是否契合值得讨论。《刑事诉讼法》第八十六条规定:认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案;认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案。关于立案条件的界定，理论上存在各种争论。主流观点根据该条规定认为，立案需要满足三大条件:一是事实条件，即“认为有犯罪事实”;二是法律条件，即“需要追究刑事责任”;三是管辖条件。是否需要追究刑事责任，不能全部在侦查以前的立案阶段确定，甚至有些情况需要通过审判才能确定是否需要追究刑事责任;管辖条件则是硬性规定，自由裁量空间极小。可见，决定是否立案的主要依据是事实条件。如何理解“认为有犯罪事实”也就成了能否决定立案的关键要素。儿童失踪案件千差万别，不可能在受理伊始都能“认为有犯罪事实”。“认为”的主观性较强，但绝不意味着可以随意“认为”，而应当是有一定根据的“认为”，这种根据就是对是否有犯罪事实的常识性判断。一律要求在受理案件初始就形成统一的处理模式，显然没有考虑实践中儿童失踪案件存在的各种可能性，并不符合现行法关于立案条件的要求，必然会有一些案件的处理是突破了现行法的，也使得立案的诉讼分流功能形同虚设。
对儿童失踪案件采用“一律的执法方式”还有一个很重要的理由:案发的最初几个小时对于破案和找回失踪儿童非常重要，而且“立为刑事案件就意味着会投入最大的注意力、警力、资源、技术，包括运用现场勘查、监控等能用到的所有措施”。不过，上述理由并不仅适用于儿童失踪案件，事实上侦查机关的快速反应以及优势资源投入对于所有案件的调查都具有重要意义。但问题是，为什么我们只对儿童失踪案件采用“一律的执法方式”，而对其他类型案件可以不采用这种刚性的执法方式呢?
笔者认为，“一律的执法方式”所呈现的尴尬局面是我国立案制度固有的缺陷造成的。现行立案制度要求在作出立案决定前对案件材料进行审查以确认是否有“犯罪事实”。但是，由于理论和实务上偏向于立案审查应是一种实质性审查，许多案件在立案阶段必须进行大量的初查工作。而根据相关司法解释，初查时只能采取询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施。这种实质性审查对于一些对调查时间具有特殊要求的案件的侦查是极为不利的。不仅如此，由于这些措施通常是作为侦查措施来规定的，因此必然会引发对立案审查阶段提前使用侦查措施的质疑。
实际上，许多国家都未将立案规定为与侦查相并列的独立诉讼程序，只是在侦查中作一般规定。例如，《意大利刑事诉讼法》在第五编“初期侦查和初步庭审”中有“对犯罪信息的登记”(第335条)和“对追诉的批准”(第343条)的规定。又如，美国大多数警察机构采用“二步式”侦查模式，巡警负责案件的初步侦查，警察局总部指挥中心或犯罪侦查部门的领导在接到初步侦查的报告后，结合现场勘查和技术鉴定的报告(如果有的话)，对案件情况进行分析，然后根据案件的性质和破案可能性，决定是否立案侦查，并将立案侦查的案件按一定原则分配给不同的侦查部门或侦查人员。类似于我国初查的初步侦查，属侦查范畴。基于此，我国学界一直有人提出没有必要规定立案，以利于解决当前司法实践中存在的不破不立、立案难、撤案难、立案后又撤案是否错案等问题，减少对侦查工作的束缚。
笔者认为，立法上设立立案阶段是有一定合理性的，但是应对立案工作作出更为程式化的规定，以适应刑事司法实践的需要。特别是要将对立案所依据的案件事实的实质性审查转向程序性审查。立法上应当明确，如果报案、控告、自首、举报等立案材料中已可反映出涉嫌犯罪事实的存在，且立案材料的来源可以确认，即可立案。至于立案材料所反映的案件内容的真实性，则是侦查时需要查清的问题，除非立案材料本身就能自证为假。这样做可以使侦查介入案件的时间得以实质性的提前，可以实现先立案，然后再采取进行现场勘验、访问、搜查等侦查活动。由于我国的立案机关与侦查机关基本上是一致的，所以侦查的提前在实施上不会有多大困难。进一步说，这种做法也使初查时的这部分准侦查措施能因被纳入侦查中得以接受检察机关的监督，客观上延展了检察院的监督范围。
在法律没有修改或者没有对法律作出新的解释前，为解决上述矛盾，侦查机关可以通过援引刑事诉讼法上的紧急措施条款，以紧急措施的方式来处置一些需要作为刑事案件处理但是又暂时不具备立案条件的案件，先采取紧急措施而后及时补办立案手续，而不应当强行突破法律的界限，简单地以“一律的执法方式”强制推行统一的事实认定标准。诚然，紧急措施的适用亦有其法定条件。
(作者单位:中国人民公安大学)
来源：http://news.sina.com.cn/o/2009-12-03/083016710609s.shtml
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