问题通常是指人们的需要、受剥夺或不满足的感觉，这种感觉可以由自己认
定也可以由他人代为认定，但都同时产生了解决问题的诉求。问题有个人或私人
问题与社会问题之分。私人问题是指那些因个人的性格或与他人的直接关系而发
生的问题。在影响范围上，私人问题只涉及一个或几个人的问题。通常，私人问
题由私人自行解决，不会成为社会性问题。当相当一部分人遇到同一个问题，并
且彼此意识到这一点进而认为社会规范出现问题的时候，就不再是私人问题，而
是社会问题了。
社会问题虽然具有了一定的严重性，但只是关系到当事人，尚未直接影响到
其他人。当问题超出了当事人、其影响波及到不直接相关的群体时，问题就转化
成为了公共问题。由社会问题到公共问题，表示该问题已经引起了社会公众的普
遍关注，并且，基于价值观念和切身利益的考虑，公众开始提出以解决该问题为
目的的公意性诉求。
当公共权力主体体会到公众的公意性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为
了一项公共政策问题。就前因后果而言，政策问题就是在一个社群中，大多数人
觉察到或关心到一种情况，与他们所持的价值、规范或利益相冲突时，便产生一
种需要、受剥夺或不满足的感觉，于是透过团体的活动，向权威当局提出，而权
威当局认为所提出者属其权限范围内的事物，且有采取行动，加以解决的必要者
。到此为止，可以认为已经完成了一次公共政策的认定。一般认为，公共政策问
题是政策制定过程的开端。因此，一个问题被列入公共政策问题表明该问题已经
引起公共权力主体的充分注意，并有可能进入政策议程，成为一项实际的公共政
策。但是，一个问题在经由私人问题，社会问题，公共问题之后是否能够上升为
政策问题并不是必然的。它既取决于客观情势的性质或严重程度，也取决于公共
权力主体确认政策问题的标准和程序。
政策议程又称之为政策日程，通常是指某一引起公共政策决定者深切关注并
确认必须解决的公共问题被正式提起政策讨论，决定政府是否需要对其采取行动
、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。政策议程实际上也就是政治组织，
尤其是党政机关确定政策问题的轻重缓急。社会向政府提出了大量的采取行动的
要求，而在这成千上万的要求中，只有少量受到政策制定者的注意，那些被决策
者所关注并感到必须加以处理的问题便被提上议事日程。用安得森的话来说，社
会上向政府提出的要求很多，但只有一小部分得到了政府的密切关注，“那些被
决策者选中或者决策者感到必须对之采取行动的要求便构成了政策议程”。
将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。只有把
政策问题纳入政策议程，才能通过制定和执行政策等一系列程序而使问题得以解
决和处理。政策议程的形成过程，也就是问题有望获得解决的过程。它本质上是
社会各阶层、各种利益团体和人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使政策
制定者制定政策予以满足的过程，也是政党或政府集中与综合它所代表的阶级、
阶层和集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程。
政治系统中存在多种政策议程，政策议程可以从不同的角度加以分类。科尔
和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统议程（或公众议程）和政府议程（或正
式议程），这也是政策议程的两个主要阶段。系统议程由那些社区的成员普遍认
为值得公众注意，并且属于政府权限范围内的问题组成。系统议程本质上属于讨
论议程，表现为众说纷纭的情形。某些问题可能引起了大众传媒的注意，成为大
众关注的问题，但由于还未受到党和政府的关注，问题基本上还处于一种社会的
广泛的议论之中，但也恰恰由于这种社会的广泛议论，才形成一股强大的社会力
量，使政策制定者注意和认识到这些问题，从而将其列入自己的议事日程。这是
政策议程的第一个阶段。可见，系统议程仅是发现问题，提出问题，它可以不提
出政策方案或解决办法。而政府议程本质上是一种行动议程，是决策机关和人员
对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。已成为系统议程的问题并
不一定能成为政府议程的问题，同样，提上政府议程的问题，也并不一定是系统
议程。有时，一个政策问题在群众中已普遍引起关注和讨论，甚至有关专家学者
和某些研究机构已加以探讨，但执政党和政府并没有把它列入政府议程，有时甚
至会采取措施阻止其进入政府议程。出现这种情况的原因有多种，或是问题本身
的性质、规模、影响尚未达到应该或能够解决的程度，或是问题的表达方式和途
径不符合既定的组织体制和工作程序，或是政府决策者判断失误，或问题涉及决
策者本身的利益等等。有时也会出现一个政策问题已经列入政府议程，但群众还
没有注意到的情况，如党和国家领导人以及专家学者预见的某些政策问题，某种
危机或突发事件的影响等等。
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